回顾我们党建党90年以来的光辉历程，党的几代中央领导集体都极端重视加强和改进基层党组织建设，充分发挥基层党组织的作用，这是党的光荣传统和政治优势。民主革命时期和新中国成立后的社会主义改造和建设时期，在党中央的正确领导下，党的基层组织形成了一套工作理念和活动方式，对团结和带领广大党员和群众、落实党的路线方针政策、完成党的中心任务，发挥了无可替代的作用。党的十一届三中全会以后，随着改革开放和社会主义市场经济的发展，体现在基层党组织之中的全心全意为人民服务的根本宗旨和价值追求并没有改变，但面对新的社会环境和新形势的挑战，在诸多方面发生了积极而又十分明显的变化。

　　一、基层党组织的变化

　　发展社会主义市场经济以来，基层党组织的变化集中体现在以下十个方面：

　　一是在工作理念上，淡化了阶级立场、党内斗争、政治觉悟等传统理念，凸显了服务党员和群众、促进和谐稳定、推进工作创新等新理念。基层党组织的工作理念，好比是做好基层党组织工作这篇大文章的关键词，它是支配和统领党组织工作的重要的思想观念。在计划经济时期，由于那时“左”的指导思想的影响，党组织为了完成某一革命或政治任务，往往总是强调党员要站稳无产阶级立场，提高阶级觉悟，不断对党内错误倾向和行为开展斗争。在推进改革开放、发展市场经济以后，面对世情、国情、党情的深刻变化对党的建设提出的新要求，需要调整、更新基层党组织的工作理念。在现今改革开放、发展社会主义市场经济条件下，人民的立场讲得多、阶级的立场讲得少了，以倡导开展批评与自我批评取代了党内斗争，以提高党员的思想政治素质取代了提高阶级觉悟，并大力凸显了服务、和谐和创新等理念。强调基层党组织要把服务寓于管理之中，为党员服务、为群众服务；强调以党内的思想和谐、组织和谐、党群关系和谐去促进社会的和谐；强调以改革精神推进基层党组织建设，实现基层党的工作创新。

　　二是在组织架构上，从党的组织建立在工作单位的传统模式，转变到在建在单位的同时，可以建在楼宇、园区、商业街等多种模式上来；在与此紧密相联的党员管理上，从按行政隶属关系的垂直管理，转到在坚持垂直管理的同时，对部份党员可以进行网络式的、动态的多种管理方式上来。在计划经济体制下，职工的生、老、病、死由所在单位大包大揽，与此相适应，党的基层组织建在单位成为铁律被承袭下来。发展市场经济以后，使人日益成为“社会人”。按照传统的组织设置模式，难以实现党的组织和党的工作全社会复盖，于是支部建在楼上的新模式便应运而生，从而使经济发展到哪里，党组织就建到哪里，哪里有党员，哪里就有党的组织。随着经济社会的快速发展和改革的深化，从业人员在不同单位、不同地域和不同所有制之间流动加剧，党员队伍的管理特别对流动党员的管理遇到了新的问题和挑战。上海各街道（乡镇）的党员服务中心便应运而生。党员服务中心的建立和运行，在全市范围内形成了城乡一体的流动党员动态管理体制。

　　三是在基本功能上，从动员和团结群众去完成特定的革命或生产任务，转变为在推动经济社会发展的同时，突出社会关怀、利益协调，促进和谐稳定上来。在党的八大通过的党章关于基层党组织8条任务之前，有一句统领的话：“党的基层组织必须把工人、农民、知识分子和其他爱国人民同党和党的领导机关密切联系起来。”(1)我们可以理解为这是党的基层组织的基本职责或基本功能。1994年9月，《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》中指出：党的基层组织“担负着直接联系群众、宣传群众、组织群众、团结群众，把党的路线方针政策落实到基层的重要责任。”(2)这就承袭和发挥了八大党章的上述观点。随着上世纪90年代以后市场经济的迅猛发展，基层党组织的基本功能需要充实和提升。党的十七大报告指出：“充分发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用。”这就向全党宣告，面对在发展市场经济以后出现的新情况新问题，作为执政党的基层组织在履行党的政治功能同时，要十分重视充分履行党的社会功能，即要服务党员和群众，整合各方利益，凝聚党心民心，促进和谐稳定，以夯实党的执政基础。

　　四是在组织定位上，从对本单位的行政机构和党群组织实行统一领导，转变为对本单位工作主要是实行政治领导或政治引导上来。邓小平在八大指出：“企业、农村、学校和部队中的党的基层组织，应当领导和监督本单位行政机构和群众组织的工作。”(3)这种由党组织独揽基层单位党政大权的体制一直延续到上世纪80年代初期。实行改革开放、发展市场经济以后，随着经济体制和政治体制改革的推进，基层党组织直接掌握行政权力的功能日益弱化，几经周折，形成了以实行政治领导和政治引导为主导的多元的组织定位的格局。即：农村、社区、高校基层党组织在本单位（地区）工作中发挥领导核心作用，同时支持和保证行政组织、经济组织充分行使职权；国有企业以及科研、文化、卫生、体育和中小学等事业单位党组织在本单位履行职责中发挥政治核心作用；机关党的基层组织在完成本部门任务中发挥协助和监督作用；非公有制经济组织、新社会组织围绕贯彻党的方针政策、遵守国家法律法规等职能探索发挥作用的途经和方法。党的各基层组织在本单位（地区）无论处于何种组织定位，一个不争的事实是，摆脱了在高度集中的计划经济时期的那种独揽党政大权和“以党代政”的局面，依据在本单位（地区）的不同地位，主要是发挥其政治领导或政治引导作用。

　　五是在政治生活上，从强调民主集中制、忽视尊重党员的民主权利，转变到在坚持民主集中制的同时，尊重党员在党内的主体地位、发扬党内民主上来。我们党历来强调要贯彻民主集中制，但由于计划经济的高度集中统一和领导制度中长期存在的家长制弊端的影响，在基层党的生活中往往强调集中，忽视民主，以致于重大事项由书记个人说了算；强调党员要履行义务，忽视尊重党员的民主权利；基层党的委员会（总支部委员会、支部委员会）任届期满后长期不改选或以任命代替选举也时有发生等等。市场经济的发展，必然导致民主意识的增强。随着改革开放特别是市场经济的发展，上海党的基层民主建设在稳妥、有序地推进：在国有企事业单位创造和推行了本单位重大问题让党员先知道，在党内先讨论，让党员先行动的“三先”制度；在郊区农村创造并推行了“农村党员代表议事会制度”，让党员参与民主管理党内事务和农村事务；郊县村级党组织和市区部分基层党组织采取“公推直选”方式产生，即委员、书记候选人都采取党员推荐、群众推荐、组织推荐相结合方式产生，党组织的委员和书记由党员大会直接选举产生；探索了镇（乡）党代会常任制试点等等。这些举措，增强了党员的主体地位，改变着基层党内政治生活的面貌。

　　六是在活动方式上，从集中、封闭式地开展活动，转变为自主、开放式地开展活动上来。基层党的活动的集中和封闭是计划经济时期活动方式的一大特点。这主要表现为：党组织的活动是按照游离本单位中心工作之外的统一的政治工作计划，主要是通过会议形式，传达和学习文件或上级指示等单向灌输方式运行的；基层党政（业务）机构自成体系，各自为政，形成了专职的政工（党务）干部和行政（业务）干部两支队伍和单位政治（党务）工作和行政（业务）工作的“两张皮”。市场经济的发展，强烈地冲击了这种状况。面对市场经济的挑战，重视运用信息化手段，进行双向交流与沟通；在坚持与上级党组织在重大活动上协调一致的同时，紧密结合本单位实际，有针对性地、自主地开展工作；基层的党务和行政两支队伍不是分工分家，而是相互“复合”、相互补充，基层党的工作和行政工作不是相互封闭、各自为政，而是融为一体；等等。在发展市场经济条件下，基层党组织不局限于在隶属关系下开展活动，而是适应社区大党建的新体制，积极参与社区党建活动，积极参与城乡党组织、工程项目党组织共建活动，这是在基层党建工作中，突破传统的“封闭式”活动方式，实行开放的一种有效探索。

　　七是在工作方法上，从主要运用行政权力去直接指挥和管理，转变为主要通过非权力化手段和方法引领上来。在计划经济时期，党的基层组织主要运用行政权力发挥领导功能，是当时特定的历史条件下形成的一种领导方式和工作方法。在改革开放、发展市场经济以后，逐步推进了企事业单位党组织领导体制的改革，改变了党委领导下的厂长、院长、所长负责制（不含高校）。目前，绝大多数企事业单位党组织对本单位的工作已经实现了从主要运用行政权力去直接指挥和管理向主要依靠党的正确路线方针和政策、对党员和群众的关怀服务、细致的思想政治工作和党员的表率作用去积极引导的转变。特别是那些在发展市场经济之后涌现的一大批“两新”组织（非公有制经济组织和新社会组织），它们的经济或业务活动除受制于国家的法律和法规以外，不受党的文件和基层党组织旨意的约束。这就迫使这些单位内部的党组织，只有运用单位管理者和广大党员乐于接受的方法和手段，推动本单位经济工作或其他中心工作的开展，从而取得经营管理者和党员的配合和支持，才能在本单位获得良好的生存和发展条件。

　　八是在发展党员上，从“中国工人、农民、军人、知识分子和其他革命分子”(4)中吸收党员，转变为从“中国工人、农民、军人、知识分子和其他社会阶层的先进分子”(5)中吸收党员。这就是说，可以吸收包括私营企业主等其他社会阶层中符合党员条件的先进分子入党。这是随着市场经济发展在发展党员上的一大突破。这一突破发端于江泽民《在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话》。《讲话》指出：改革开放以来，我国的社会构成发生了新的变化，出现了私营企业主等社会阶层。“他们也是有中国特色社会主义事业的建设者”。“来自工人、农民、知识分子、军人、干部的党员是党的队伍最基本的组成部分和骨干力量，同时也应该把经过长期考验、符合党员条件的社会其他方面优秀分子吸收到党内来，并通过党这个大熔炉来不断提高广大党员的思想政治觉悟，从而不断增强我们党在全社会的影响力和凝聚力”。(6)这些重要创新观点被党的十六大认同，分别写进十六大报告和十六大通过的党章之中。

　　九是在对党员先进性要求上，从基本上适应计划经济要求的强调“个人利益服从党和人民的利益”，“服从组织分配，积极完成党的任务”，(7)转变为基本上适应市场经济需要的，“鼓励基层党员通过诚实劳动和合法经营先富起来”，(8)并带领群众共同富裕，要求党员要“奋发进取、开拓创新”(9)上来。党所处的地位、任务和社会环境的变化，赋予共产党员的先进性要求以鲜明的时代特征。历史和现实都表明，在新中国成立以后的计划经济时期，共产党员的先进性主要体现在，坚决服从组织分配，立足本职岗位、认真学习科学文化知识，埋头苦干去完成党交给的任务。在发展市场经济条件下，则鼓励基层第一线的党员带头致富并带领群众共同富裕，要求党员面对市场经济的挑战，自觉学习，坚定信念，奋发进取，开拓创新，勤奋工作，去创造一流的工作业绩。

　　十是在检验党组织工作成效的标准上，从主要以政治任务或政治运动完成情况转变为以保证所在单位和地区中心工作完成的情况上来。在计划经济时期，由于那时“以阶级斗争为纲”的“左”的指导思想的影响，往往是以独立于本单位中心工作之外的政治任务或政治运动完成情况，去检验党组织工作的成绩。早在改革开放的初期,邓小平就明确指出:“今后，政治路线已经解决了，看一个经济部门的党委善不善于领导，领导得好不好，应该看这个部门实行了先进的管理方法没有，技术革新进行得怎么样，劳动生产率提高了多少，利润增长了多少，劳动者个人收入和集体福利增加了多少，各条战线的各级党委的领导，也都要用类似这样的标准来衡量。”(10)邓小平的这一重要观点被党的十四届四中全会所认同。这届全会作出的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》将“紧紧围绕党的基本路线，为党的中心工作服务，用完成本单位任务的实际效果来检验基层党组织的工作”，(11)作为党的基层组织建设的一条重要指导方针。推进改革开放、发展市场经济以来，在这条指导方针的指引下，检验基层党组织的工作完成了从“虚”到“实”的转变，从而促进了党在现阶段基本路线的贯彻执行。

　　随着社会主义市场经济的发展，它一方面为基层党组织在新形势下改进党的工作提供了机遇，促进党组织不断推进工作创新，向着适应社会主义市场经济发展要求的方向演变；另一方面，由于市场经济的冲击，对基层党组织也会产生一些负面影响。随着市场经济的发展和政治体制改革的推进，基层党组织在所在单位中拥有的行政权力日益下降，甚或全无（如“两新”组织），这对基层党组织如何有效开展工作也是一个严峻的挑战。发展市场经济以来，体制内（如国有企事业单位）的一些基层党组织出现了“淡化、弱化、边缘化”现象。主要表现在：一些单位如何处理好党组织同董事会等法人治理结构关系还在探索之中，因而畏首畏尾，不敢大胆工作；一些单位党务机构过于精简，职能弱化，在配备班子时往往把较强的干部首先放在经营管理层，党务干部相对较弱，使他们履行职责力不从心；党务干部老龄化趋向明显，后继乏人状况未得到缓解；一些党务干部也存在着“重行政、轻党务”的倾向，不愿将主要精力放在党务工作上；等等。这种状况影响了党组织工作的开展和作用的发挥。体制外（如非公有制经济组织和新社会组织）的一些基层党组织，由于不再有严格意义上的上级主管部门，不再有可以依托的行政权力，单位党建缺乏行政权力和物质资源上的有效支撑，开展工作和活动十分困难。部分党组织存在“有组织无活动”和“有活动无效果”的空转问题，一些党组织中出现了“附庸化”现象，即基层党的工作迎合私营企业主的某些不恰当的需求，缺乏自主性和独立性，这种状况需要引起我们注意。

　　二、基层党组织功能定位的演变过程

　　基层党组织的功能定位系指各类基层党组织在本单位（地区）工作中所应发挥的主要功能（作用）及其组织定位（地位）。发展市场经济以来，基层党组织的诸多变化中，党组织的功能定位的演变具有极其重要的地位，它在不同程度上决定、影响和制约着党组织其它方面的变化，可以说，在整个基层党组织的演变过程中处于基础和核心的地位。

　　作为现代服务业、先进制造业发达的、又处于发展市场经济前沿的特大型城市——上海，国企党建和社区党建在基层党建中具有极其重要地位。我们仅对这两类基层党建在发展市场经济条件下功能定位的演变过程略加概述。

　　（一）推进改革开放、发展社会主义市场经济以来，国企党组织功能定位转变过程可分为以下几个阶段：

　　起步阶段（1978年——1984年），在重提企业党委对本单位党政工作实行统一领导的同时，强调党政适当分工，充分发挥厂长在企业管理中的作用。1978年12月我们党召开的十一届三中全会以后开始的改革，是全方位的涉及各个领域的改革，而政治体制改革是其中十分重要的组成部分。由于新中国成立以来形成的政治体制是一种高度集中统一的体制，在领导制度上强调集中统一领导，在管理体制上实行行政命令和指令性计划。这种体制决定了在国有企业党组织的功能定位只能是统一领导，包揽一切，直接管理本单位的党务和行政工作。从当时实际情况看这种功能定位不仅是合法的，而且是可行的。当然这种定位也存有了弊端，由于权力过份集中，党组织包揽了许多行政事务，致使“党政不分”、“以党代政”，从而使基层党组织处于本单位矛盾焦点之中，忽视和放松深入细致的思想工作，疏远以致恶化了党群关系。为此，在十一届三中全会前后，邓小平在不同场合的讲话中提出要改变党委领导下的厂长负责制为厂长负责制。他说：“实行这些改革，是为了使党委摆脱日常事务，集中力量做好思想政治工作和组织监督工作。”（12）1982年9月，党的十二大就正确解决党对企事业单位的领导问题时明确提出了：“企事业单位中党的工作和行政、生产工作，必须适当分工”(13)的原则。这就为改变企业党组织对企业的统一领导作了思想上和理论上的准备。从1981年6月至1983年4月，中共中央、国务院先后颁布了《国营工业企业职工代表大会暂行条例》、《国营工厂厂长工作暂行条例》、《中国共产党基层党组织工作暂行条例》、《国营工业企业暂行条例》四个暂行条例，按照“党委集体领导、职工民主管理、厂长行政指挥”的原则，对企业领导制度进行了初步改革。这一改革在一定程度上改变了企业中党政不分的现象，这就是：（1）将过去企业生产行政工作方面的重大问题必须由党组织讨论决定，改为企业的经营决策、长远规划、年度计划、重大技术改造计划等重大问题，由厂长拟定方案，提请党组织讨论决定或审议后，由厂长组织实施；明确厂长是企业行政负责人，扩大了厂长的职权。（2）强调企业党委的领导主要是政治思想方面的领导。（3）明确企业党委的重要任务之一，就是领导和支持职工群众当家作主，教育党员和干部尊重职工群众的主人翁地位，加强企业的民主管理。这些改革，旨在通过强化厂长行政职能，通过保障工人的民主权利来改善企业党的领导，改进企业的管理。但是这些改革却没能从根本上克服党委领导下的厂长负责制责权分离、党政不分的问题。

　　第二阶段（1984——1989年），这是国企党组织赋予“保证监督”的阶段。1984年5月18日，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发出《认真搞好国营工业企业领导体制改革试点工作的通知》，提出要适当扩大企业自主权的同时，积极改革国营工业企业领导体制，实行生产经营和行政管理工作厂长（经理）负责制。并确定在辽宁省大连、江苏省常州的国营企业普遍进行这项改革，同时在北京、天津、上海、沈阳选择一批企业进行试点。同年10月20日，党的十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》，进一步把实行厂长负责制作为经济体制改革的重要内容加以肯定；同时指出，企业中的党组织要积极支持厂长行使统一指挥生产经营活动的职权，保证和监督党和国家各项方针政策的贯彻执行，加强党的自身建设和对工会、共青团组织的领导，做好职工思想政治工作。十二届三中全会后，企业领导体制改革的步伐加快，实行厂长负责制的试点企业也逐步在全国国有企业推行。到1986年9月，党中央、国务院在总结经验的基础上，颁布了《全民所有制工业企业厂长工作条例》、《全民所有制工业企业职工代表大会条例》、《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》，明确规定在厂长负责制下，国有企业党组织“对企业实行思想政治领导”。规定企业党组织的重要职责是保证和监督。(14) 1987年党的十三大修改的党章，规定企业党组织的作用是“对党和国家的方针政策在本单位的贯彻执行实行保证监督”，企业党组织“应以主要精力加强党的建设，做好思想政治工作和群众工作。支持行政负责人按规定充分行使职权。并对重大问题提出意见和建议。”(15)这就明确规定了国企党组织的功能定位是保证监督。

　　第三阶段（1989年——1992年），这是国有企业党组织被明确界定为政治核心的阶段。1989年8月中共中央召开全国组织部长会议。针对当年春夏之交的政治风波暴露出来的问题，在会后发出了《中共中央关于加强党的建设的通知》，进一步明确了党在企业的基层组织处于政治核心的地位，解决了多年没有解决的一个重大问题。这是一个十分重要的党的文件，具有很强的指导性。该《通知》强调企业党组织要参与讨论企业的重大问题并提出意见和建议；企业中层行政干部，由厂长提名，或党委推荐，经党、政领导集体讨论后，由厂长任免；在企业的重大问题和重要决策上，如果党委与厂长发生意见分歧，应向上级报告。(16)该《通知》的发出，对于进一步加强党的基层组织建设，克服基层党组织软弱涣散和扭转基层党建工作被削弱的状况，发挥了重要的指导作用。国企党组织政治核心的功能定位，为1992年10月召开的十四大所认同，写进大会报告和大会通过的党章之中。

　　第四阶段（1992年——至今），进入了使国企党组织政治核心的功能定位进一步落到实处的新阶段。特别是1997年1月，中共中央发出《关于进一步加强和改进国有企业党的建设工作的通知》，在强调“坚持党对国有企业的政治领导，充分发挥国有企业党组织政治核心作用”的同时，提出了若干更加具体的可操作性规定，为国企党建工作实施政治核心的功能定位提供了必要的保证。这一时期上海国企党建根据中央精神，紧密结合上海实际，着重解决了工作中的四个问题：

　　一是明确了国企党组织在建立公司制企业中不可或缺的制度性安排，从而明确了它在公司中的地位。上海从1994年开始现代企业制度试点，到1996年，上海基本完成了公司制改造。在公司制企业内部应赋予企业党组织何种功能定位？依据党章和“公司法”的有关规定，中共上海市委组织部1995年6月1日颁发的《关于在现代企业制度试点过程中加强和改进党组织工作的若干意见（试行）》中明确指出：“在公司制企业建立党的组织，开展党的活动，发挥政治核心作用，是由中国共产党的执政地位和中国国情决定的，是建立现代企业制度的重要内容，也是企业改革和发展的内在要求和重要保证”。《意见》要求，试点企业进行公司制改造时，要按照市委关于“三个同步”的要求，即同步建立党组织，同步配备党务工作人员，同步开展党的活动。这些规定，就为实施国企党组织政治核心的功能定位提供了法理上的支撑。

　　二是找到了公司制企业内部企业党组织同股东会、董事会、监事会、经理层等法人治理结构的结合点，即“双向进入、交叉任职”的体制性安排。党委会成员依照法定程序进入法人治理结构的领导层，法人治理结构领导层中的党员行政干部依照有关规定进入党委会，这个做法得到党中央的充分肯定。(17)这就为实施国企党组织政治核心的功能定位提供了组织上的支撑。

　　三是建立和完善了党组织的运行机制。即在工作目标上，党建工作和经济（业务）工作融为一体，双重职责，双重考核；在领导班子素质要求上，党政领导素质复合，要求趋近，培训趋同；在机构设置上，党政工作机构相互交融，岗位复合等等。这就为国企党组织实施政治核心的功能定位提供了制度机制上的支撑。

　　四是探索了新形势下国企党员发挥先锋模范作用的新形式、新路子。如开展了党员主题实践活动，并形成制度、机制，使开展这一活动目标明确，操作可行，行动可见，考核有效。开展这一活动，既为党员发挥先锋模范作用提供了舞台，又促进了企业生产经营的发展。这就为国企党组织实施政治核心的功能定位提供了方式方法上的支撑。

　　（二）社区党建是上海发展社会主义市场经济条件下城市基层党建的又一个重要组成部分。在计划经济时期，作为社区党组织前身的街道党组织领导本地区的工作。1991年7月，中共上海市委批转的《中国共产党街道工作委员会条例（试行）》指出：“党的街道工作委员会是区委的派出机关，根据区委授权，对本街道的政治、经济、行政和社会文化教育等各项工作实行政治领导。”(18)“政治领导”，是当时给街道党工委所作的一个功能定位。

　　上世纪90年代初，特别是邓小平南巡重要讲话发表后，随着市场经济加速发展，生活方式日益多样化，人们对单位的依赖日益减弱，迫切要求加强社区党建；社会组织形式日益多样化，非公有制经济组织和新社会组织大量涌现，迫切要求加强社区党建，不断扩大党的工作覆盖面；上海从1996年起，为了适应市场经济发展的要求，率先进行城市管理体制改革，实行“两级政府、三级管理、四级网络（市、区两级政府，市、区、街道三级管理，市、区、街道、居委会四级网络）的新型管理体制，使城市管理中心下移，迫切要求社区党组织在社区管理中发挥主导作用。基于这一历史背景，中共上海市委总结了各区县探索社区党建工作的经验，于1997年6月14日，下发了《关于加强和改进社区党的建设工作的若干意见》。这个《意见》有以下几个新亮点值得注意：一是正式提出了社区党建这一新概念。《意见》指出：“社区党建工作是以街道党工委和居民区党支部为主体，由街道辖区内各机关、企业、事业单位基层党组织共同参与的区域性党建工作，是街道党建工作的延伸与拓展。”这一概括鲜明地指出了社区党建工作的主体与协同以及社区党建工作同街道党建工作的联系与区别。就社区党建工作的功能而言，同街道党建工作相比，其内涵更为丰富，外延更为宽广了。这个概念的提出，“正式标志着上海城市基层党建中的街居党建开始向社区党建全面转型。”（19）二是明确了在新形势下街道党工委的功能定位。《意见》指出：“街道党工委是区委的派出机关，是街道各种组织和各项工作的领导核心。”《意见》以“领导核心”取代了1991年7月《条例》中的“政治领导”这一定位，这当然不是意味着街道党组织可以把自己凌驾于街道行政组织和其它组织之上，搞以党代政，以党代企，而是更强化了街道党工委在社区各方面工作中的重要地位和所肩负的责任。三是明确了街道党工委在社区建设和管理各项工作中的职责。对照1991年的《条例》，《意见》在阐明街道党工委履行的主要职责中增加了“讨论决定本街道社区建设、社区管理、社区服务、街道经济发展、精神文明建设、社会治安综合治理等方面的重大问题，对地区性、社会性、群众性的工作负全面责任”这一重要内容，这不仅是强化了社区党建的功能，而且是对延伸与拓展了街道党建作出的精练揭示。

　　1997年，胡锦涛在视察闸北区临汾街道时指出：“社区工作的立足点、出发点是心系群众、服务群众、依靠群众，这样才有可能把大家凝聚起来。”（20）这就为加强社区党建指明了正确方向。上海为适应市场经济发展的需要，遵照中央领导同志的指示，加快推进街道党建向社区党建过渡的步伐。近年来，上海在推进街道党建向社区党建的功能转变中取得以下几个重大进展：

　　第一，提出并大力推进“三服务”理念，凸显社区党建功能的核心内涵。2003年，梅园新村街道党工委提出：“上级党组织要为基层党组织服务，基层党组织要为党员服务，各级党组织和党员要为群众服务。”这个在社区工作中坚持的“三服务”理念得到了中央领导同志的称赞。（21）社区是党在城市联系群众、宣传群众、组织群众、服务群众的第一线。社区党组织的主要功能是服务群众、凝聚人心，促进社区的和谐稳定。这是社区党建的中心任务。因此，社区党组织要始终坚持把服务群众作为社区党建工作的重点，把群众满意不满意作为检验社区党建工作的重要标准。这是社区党建主要功能的一个核心内涵，也是社区党建同“单位党建”在指导方针和主要功能上的一个重要区别。

　　第二，将街道党工委调整为社区（街道）党工委，按照行政组织、驻区单位、居民区三条线，理顺组织关系，完善社区党的组织体制，为社区党组织在社区建设和管理各项工作中实施领导核心的功能定位提供了组织体制上的保证。2004年9月21日，上海长宁区华阳街道党工委全市第一个换牌，变身为“华阳社区（街道）党工委”，截至2006年全市所有街道统一改为社区（街道）党工委。（22）长期以来，街道党工委一直在街道直属组织和街道范围内的各项工作中发挥领导作用，主要职能是领导直属单位开展工作，工作对象以居民为主。而社区（街道）党工委的功能定位是在社区各类组织和社区建设、社区管理的各项工作

　　中发挥领导核心作用，其领导成员增加了社区所在单位和其他各类组织的代表，工作领域拓展到驻区单位。在组织体制上则按照全覆盖的要求，设置三条线的党组织：一是建立领导、协调社区内行政组织的党组织或相关工作部门；二是建立综合党委负责领导、指导、协调驻区单位党建工作（领导直属企事业单位党建工作，围绕辖区内社会性、群众性、公益性工作对非直属企事业单位党组织实行指导、协调）；三是建立领导居民区的党组织或相关工作部门，负责领导、指导居民区党组织工作。这就进一步整合党建资源，完善社区党的组织体系，为社区党建工作全覆盖提供了组织保证。

　　第三，进一步创新工作载体，转变工作方式，为社区党组织在社区建设和管理各项工作中实施领导核心的功能定位提供方式方法上的保证。2001年3月，普陀区曹杨新村街道成立了全市第一家党员服务中心；截至2004年底，全市所有街道（乡镇）全部建立了党员服务中心并通过标准验收，形成了覆盖全市的完整网络。（23）这就为社区党组织接纳流动党员、建立“两新”组织的党组织、服务和凝聚党员和群众、推进辖区内各类基层党组织的资源共享提供了重要的载体和平台。上海社区党组织坚持“为新的经济组织和社会组织所需要，为党员所欢迎，为职工所拥护，为所有者、经营者所理解和支持的原则，探索形成了社会化的党务工作者配备方式、网络化的党务工作方式和小型、业余、灵活、多样的活动方式，增强了党建工作的时效性和吸引力。”（24）

　　回顾基层党组织功能定位的演变过程，我们认为基层党组织在市场经济条件下功能定位的变化，呈现出以下几个特点：一是功能定位的表现形式由一元向多元转变（机关党的基层组织除外，已由领导核心分别转变为领导核心、政治核心、中方员工中的政治核心等等）；二是功能定位的主要内涵由对本单位工作实行一元化领导，主要是向实行政治领导或政治引导转变，即从“以党代政”向“以党统政”、“以党保政”转变；三是功能定位的实现途径从主要运用行政权力向主要运用服务，细致的思想政治工作、自身的表率作用等非行政权力转变。

　　三、几点思考

　　第一，本文列出的在发展市场经济以来基层党组织的十大变化，是我们党紧跟时代前进的步伐，根据形势任务变化的需要，集中全党的智慧，有领导、有步骤、自觉地实践，然后再加以总结予以推广的结果。这就充分表明，我们党是一个尊重群众、尊重实践、尊重创造的党，是一个善于总结经验、与时俱进、开拓创新的党。基层党组织的这些变化，大致有两种情况：一种是我们党的领导人，站在时代的前沿，集中集体的智慧，提出的一些指导基层党的工作的科学理念和指导方针，随着时间的推移、改革的深化而逐步得到全党的认同，推进了基层党建工作的转型与演变。另一种情况，则更多地表现为基层党组织为适应市

　　场经济的发展所进行的一系列探索，经过一段时期的实践的检验而显示出它的科学性、可行性，从而得到中央或上海市委的认可，在全国或全市范围得以推广，有效地改变了基层党组织的面貌。基层党建工作的创新，推进了基层党组织的演变。1993年以来，上海在基层党组织中推进的以“了解人、关心人、凝聚人”为核心内容的“凝聚力工程”就是一个很能说明问题的范例。十多年来，“凝聚力工程”长盛不衰，内涵不断丰富，领域不断延伸，影响不断扩大，它回答了在改革开放、发展市场经济条件下，基层党组织“做什么”（主要功能）和“怎么做”（活动方式和工作方法）的问题。“凝聚力工程”的开展，对于实现基层党组织在工作理念、主要功能、活动方式、工作方法、体制机制等方面的创新和演变起到了举足轻重的作用。这就启示我们，群众是真正的英雄，经验和智慧在群众之中，在实践之中，我们只有深入实践，深入群众，去认真总结和升华先进单位的成功经验，以指导面上工作，才能有效地推动基层党的工作沿着适应时代发展要求和市场经济发展需要的方向演变。

　　第二，在发展市场经济条件下，由于经济成分、组织形式多样化的长期存在，不同类型基层党组织各自的具体功能及其组织定位的多元状况也将会长期存在。不同所有制和不同组织形式内部的基层党组织所拥有的执政资源和执政党所能够授予它们的权力是不同的，这就决定了这些不同类型基层党组织具体的功能定位及由此制约的活动方式的多样化状况将会长时期存在。我们党是执政党，是领导国家政权组织的，但党不是国家政权组织，而是一个政治组织。政治组织对社会、对群众的领导功能，主要不是依靠某种行政权力，而是主要通过思想政治工作和党的方针政策的引领，去实施政治领导和政治引导。随着市场经济的发展，基层党组织将愈加明显地按照这一趋向演变。体制外的组织，即“两新”组织不隶属于上级某个主管部门、完全独立自主地按照市场规则运行，基层党组织已没有任何行政权力可以依托，单位职工对党组织的依赖性明显下降。在此情况下，这类组织中的党组织只能按照非权力化的方式在单位内部开展活动。体制内的组织，如国有企业党组织，随着市场经济的发展，股份制改革的推进，有些国有（含国有控股）企业将逐步改制为国有资产相对控股或持大股企业，有些中小型企业将改制为国有资本参股或民营企业。这些企业中党组织所占有的执政资源和行政权力将相对减少。这将迫使它们要调整功能定位，创新活动方式和工作方法，获得其在单位内的生存和发展。再如，高校党组织，目前是实行和完善党委领导下的校长负责制，同时又强调“倡导教育家办学，努力培养和造就一大批具有先进教育理念、独特办学风格的人民教育家。”（25）邓小平早在上世纪80年代初就提出：“党委领导下的校长、院长、所长负责制等等，也考虑有准备有步骤地加以改革”。（26）在将来条件成熟时，高校的现行领导体制也将要改革。这种转变，将推动党的基层组织，主要通过执政党强大的组织信誉和其它非行政权力手段去实现自己的领导。

　　第三，我们要从党的建设的基本指导方针和探索规律的高度去理解基层党组织的演变，要因势利导、兴利除弊，去应对市场经济的挑战。发展市场经济和党的自身建设都有其客观规律需要我们去认识和探索的。发展市场经济和加强党的自身建设二者的价值功能、目的要求不同，但从党的建设要服从和服务于党的以经济建设为中心的基本路线的这一指导方针看，就决定了前者要求后者，后者适应前者的问题。因此，发展市场经济和党的自身建设的关系是前者规定后者，后者服务前者的关系。这就是说，党的自身建设要服从和服务于发展社会主义市场经济。我们要从这个高度去认识在市场经济条件下基层党组织的演变，并自觉地去推进这种演变。基层党组织如何发挥联系人民群众的桥梁和纽带的功用，实现对人民群众的领导？这也是有其客观规律可以探索的。回顾我们党近90年来的发展历程，怎么由党的一大时的50多名党员发展到今天8000万党员的全球最大的执政党？靠的是党的路线方针政策的正确，靠的是广大党员干部和党员全心全意为人民群众谋利益的表率作用，从而团结和带领人民群众夺取了我国革命、建设和改革的辉煌的胜利。新中国成立后共产党成为执政党，我们说，这是人民的选择，历史的选择，这当然是无可非议的。但是，回顾建党90年来的经验教训，要继续维护党的执政的合法性，巩固执政地位，就必须不断地以全心全意为人民谋利益的新的业绩去获得广大人民群众的拥戴和支持，党的各级组织就必须在领导群众的方式上，抛弃那种固守“官本位”的观念、依靠行政权力去直接指挥和管理的陈旧方式，而必须运用“使他们不感觉我们是在领导”（周恩来语）的方式，亦即主要通过服务、引导、示范的方式，在更高的层次上实现党对群众的领导。只有如此，才能获得群众的支持和拥护，夯实执政的基础。我们要从探索和认识党的自身建设和党的领导内在规律的高度去看待市场经济条件下基层党组织的演变。

　　面对市场经济对基层党组织的挑战，大致有两种态度：一种是努力适应这一社会环境的新变化，大力更新观念，创新党的工作去迎接这一挑战；另一种则是固守传统的思维定势而畏首畏尾，无所作为，削弱党的工作。我们提倡前一种态度。面对市场经济的挑战，基层党的工作要因势利导，兴利除弊，只能加强，决不能削弱。但这种加强是以改进党的工作、适应发展市场经济的要求为其前提的，而不是回到计划经济时期的老路上去。当然，作为执政党也要充分运用执政的优势，在宪法和法律的框架内，给予自己的各类基层组织开展活动必要的人力、物力、财力和法理上的支撑，这也是至关重要的。

　　注释：

　　(1)《中国共产党章程汇编》（从一大——十六大），中共中央党校出版社2006年版，第17页。

　　(2)《十一届三中全会以来历次党代会、中央全会报告公报决议决定》（下），中国方正出版社，2008年10月版，第545页。

　　(3)《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年版，第253页。

　　（4）（7）党的十二大党章，载《十一届三中全会以来历次党代会、中央全会报告公报决议决定》（上）

　　中国方下出版社2008年版，第179页。

　　(5)党的十六大党章，载《十一届三中全会以来历次党代会、中央全会报告公报决议决定》（下），中国方正出版2008年版第790页。

　　(6)《江泽民文选》第3卷，人民出版社2006年版，第286页。

　　(8)《江泽民论加强和改进执政党建设》，中央文献出版社，2004年12月版，第470页。

　　(9)《中共十六大以来重要文献选编》（中），中央文献出版社，2006年版第620页。

　　(10)《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版第150页。

　　(11)《十一届三中全会以来历次党代会、中央全会报告公报决议决定》（下），中国方正出版2008年版第546页。

　　(12)《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第340页。

　　(13)《中国共产党第十二次全国代表大会文件汇编》，人民出版社1982年9月版，第68页。

　　(14)《十二大以来重要文献选编》，中共中央文献出版社，1982年版，第1086页。

　　(15)《中国共产党第十三次全国代表大会文件汇编》，人民出版社1987年11月版，第69-70页。

　　(16)参见中共上海市委组织部编：《近期党建文件汇编》第57页。

　　(17)体现上海智慧的“双向进入、交叉任职”的体制性安排经验，被写进1997年1月24日颁发的《中共中央关于进一步加强和改进国有企业党的建设工作的通知》这一重要文件之中。

　　（18）中共上海党志编纂委员会编：《中共上海党志》，上海社会科学院出版社2001年6月版，第299页。

　　（19）上海市党建研究会编著：《上海基层党建的探索与创新》，东方出版社2008年12月版，第101页。

　　（20）转引中组部：《关于上海市社区党的建设工作的调研报告》（2003年10月31日）

　　（21）《贺国祥同志在上海考察街道社区党建工作时的讲话》（2003年9月11日）

　　（22）参见上海市党建研究会编著：《上海基层党建探索与创新》,东方出版中心2008年版,第124页。

　　（23）中共上海市委组织部：《上海基层党建工作情况》（2007年9月）

　　（24）中组部：《关于上海市社区党的建设的调研报告》（2003年10月31日）

　　（25）温家宝在全国教育工作会议上的讲话，载《人民日报》2010年7月15日。

　　（26）《邓小平文选》第2卷，第340页。